住建部劉美霞研究員：城市區級裝配式建筑產業鏈需求引導政策對比分析

摘   要

大力推進裝配式建筑發展日益成為建筑業轉型創新升級發展的主要載體。城市各區是各級城市組織和實施裝配式建筑發展的基本單元。

聚焦于我國裝配式建筑發展區級第一梯隊的南京市江寧區和常州市武進區，對區級層面裝配式建筑發展進行系統化的案例對比分析，探究裝配式建筑需求引導政策在區級層面的激勵效果及裝配式建筑項目和產業發展之間的互動關系。

并結合系統動力學佐證了相關政策對兩區裝配式建筑占比提高以及相關部品部件產業鏈產值增加的重要促進作用。

兩區有代表性的裝配式建筑需求引導政策(主要包括引導產業鏈構建、協同推進機制、質量追溯機制、“一核引領、全區聯動”創新模式以及打造專業人才隊伍)，為其他區縣級層面主管部門發展裝配式建筑提供了寶貴的經驗借鑒。

裝配式建筑是指用預制部品部件在工地裝配而成的建筑^[1]。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》《國務院辦公廳印發關于大力發展裝配式建筑的指導意見》等一系列文件頒布后，南京市江寧區和常州市武進區近年來大力推行裝配式建筑發展，形成了行之有效的裝配式建筑政策體系，并已取得顯著成效。

本文主要對上述兩區裝配式建筑需求引導政策及對產業發展的效果進行對比分析，探求裝配式建筑政策和產業發展之間的關系。

2016年中共中央、國務院提出大力發展裝配式建筑，我國裝配式建筑和建筑(住宅)產業現代化工作，經過長期的技術創新和工程實踐進入了全面發展期^[2]。

段瑞佳等^[3]認為裝配式建筑產業鏈是以各個相關利益單位為載體，服務于裝配式建筑的一條動態增值鏈條。這種鏈條式的產業化發展在近年取得了顯著的成就，但是過程中也暴露出了諸多問題，引發了很多學者的思考和研探。

張智祥等^[4]結合這一政策的提出和當時發展狀況，分析了限制產業化發展的瓶頸：在政策方面國企與民企合作困難、土地供給受限、政策具體實施過程效率低下，金融方面企業融資困難，相關配套法律體系也沒有形成，而且未形成完善的監管體系。

王隆權^[5]還認為，行業治理和組織管理的不足帶來的無效進程過多也是限制裝配式建筑產業化的主要原因。

王凱等^[6]從供給側改革的角度出發，認為理論、技術和政策等相關基礎薄弱，供需無法完全匹配以及供給能力低下等也是關鍵的問題。

倪國棟等^[7]對當前建筑產業鏈中的制約因素進行信度分析和探索性因子分析并進行實證檢驗，結果表明，產業成本、政府管理、技術能力、產業結構、企業能力、企業間協同和市場需求這七個是最重要的制約因素。

齊賀^[8]分三個階段對裝配式建筑的政策進行了梳理，并對深圳、北京、四川等具有代表性的地區進行了分析。

張宇等^[9]采取內容分析法，分析了政府1950—2018年間發布的裝配式建筑政策文本，表明現行的政策體系在基本政策工具維度上偏重項目施工，政策目標維度的政策工具應用較為平衡。

齊園等^[10]利用熵權TOPSIS法建立評價模型，對2013—2017年國家及地方的數據進行分析，對各省的政策力度進行了量化評價。

李麗紅等^[11]對沈陽市裝配式建筑的政策進行研究，從評價目標、評價內容和評價方法三方面構建了評價體系，運用Logit模型對五項政策進行了效果排序。

本文擬在以下方面予以創新性研究：

一是聚焦于城市區級層面裝配式建筑需求引導政策研究，已有政策研究主要立足于宏觀層面，尚未有研究聚焦于有代表性的城市區級并挖掘有價值的、可借鑒的政策模式；

二是圍繞裝配式建筑需求引導政策和產業鏈發展的關系進行研究。

本研究從需求引導政策的角度出發，對江寧和武進兩區展開對比研究，以挖掘有價值的政策模式，對城市各區的裝配式建筑產業發展有著重要的意義。

江寧和武進兩區在推動建筑產業現代化的方式和路徑上有諸多的相同點，均明確了全區裝配式建筑發展的目標、主要任務、技術要求、保障措施等政策體系。

江寧區政府自2015年創建江蘇省首批建筑產業現代化示范城市起，制定了《江寧區建筑產業現代化“十三五”規劃》，并先后出臺了《關于加快推進建筑產業現代化促進建筑產業轉型升級的實施意見》(江寧政發〔2015〕442號)、《江寧區加快推進裝配式建筑項目的實施細則》(江寧政辦發〔2017〕274號)等一系列政策文件；武進區政府先后發布《常州市武進區建筑產業現代化發展規劃(2016—2020)》《關于加快推進全區建筑產業現代化發展的實施意見》《關于在新建建筑工程中推廣應用“三板”的通知》等一系列政策文件。

本文對上述兩區需求引導政策的共同點和不同點分別進行分析。

根據住建部“十三五”裝配式建筑行動方案，到2020年全國裝配式建筑占新建建筑的比例達到15%以上, 其中重點推進地區達到20%以上, 積極推進地區達到15%以上, 鼓勵推進地區達到10%以上；2025年的全國目標比例為30%。

江寧區2020年設定的預期性目標為30%以上，到2025年為50%以上。武進區到2020年設定的預期性目標為30%以上，到2025年為60%以上。

兩區均設定了遠高于全國到2020年和2025年的裝配式建筑目標，為裝配式建筑的各市場主體提供了清晰的5～10年的預期指標，便于各市場主體面向長期進行資金人才等資源的持續投入。

一是江寧和武進兩區均以政府公開文件的形式，明確區政府落實推進所轄區域裝配式建筑發展的主體責任，向市場主體傳遞明晰的主體責任擔當。

二是政府投資項目率先采用裝配式建筑，并從易到難逐步落實，如在發展初期首先全面采用裝配式樓板、裝配式樓梯等。

三是出臺各項優惠政策，并明確專門機構和人員負責優惠政策的綜合運用。四是培育了一批技術先進、專業配套、管理骨干企業和生產基地。

江寧和武進兩區均積極打造各類示范項目、示范基地、人才基地以及技術應用示范中心等，帶動全省乃至全國的裝配式建筑發展進程。

江寧區2015年成功申報江蘇省首批建筑產業現代化示范區級城市，到2019年底已創建省級示范13項，包括8個省級示范基地和5個省級示范項目。

武進區2017年申報獲批國家級裝配式建筑示范區級城市，到2019年底已創建省級示范12項，包括7個省級示范基地和5個省級示范項目。

兩區均超額完成預定的示范項目創建指標,并充分發揮示范引導、樣板引路的機制、引導房地產企業等各類建設單位對裝配式建筑的需求。

江寧和武進兩區均要求超過一定體量的建筑工程項目：“同一地塊內必須100%采用裝配式建筑、住宅建筑(三層及以下除外)100%實行成品住房交付”，同時明確“住宅單體預制裝配率不低于50%，公共建筑單體預制裝配率不低于40%”^[12]。引導市場主體在進行可行性研究中測算相關指標，有效地促進了裝配式建筑項目的落地。

技術創新是裝配式建筑發展的重要推動力。武進區在近年來著力構建建筑產業現代化技術合作聯盟，形成了“政、產、學、研、用”的協同推進機制，以江蘇省綠色建筑產業技術研究院為先導，各方配合協同發展，共同開發適應武進區需求的技術體系及部品部件。江寧區亦然，高校、設計單位以及施工單位共同合作，形成了先進的裝配式建筑技術高地和多方合作機制，有效地帶動了裝配式建筑的技術創新。

兩區都以區政府住建主管部門牽頭，調動企業、高校、科研院所、中介機構，以課題研究、標準編制等作為載體，推動技術創新，推進標準化，降低成本，提高裝配式建筑的競爭優勢，以市場內生動力激發裝配式建筑需求。

一方面，江寧和武進兩區均構建了完善且高效的審查機制，提高行政管理的效率。如武進區對項目方案的專項審查均采用了“三合一”(綠色建筑、裝配式建筑和海綿城市)審查機制，通過行政管理職能的優化整合提升了行政管理效能，為報建單位節約了寶貴的報批時間。

另一方面，兩區均積極推動裝配式建筑信息化管理及BIM技術應用，以信息化進行行業管理流程再造，帶動全產業鏈流程優化。如江寧區采用住房和城鄉建設部科技與產業化發展中心牽頭研發的“裝建云”，全面運用基于BIM的裝配式建筑質量追溯系統、動態監測系統、標準化部品部件庫等，BIM建筑信息模型產生的可視化的結果不僅可以用來產出效果圖及報表，更重要的是能夠使項目設計、建造、運營過程中的溝通、討論、決策都在可視化的狀態下進行，促進施工單位與業主及設計單位協調一致，利益聯動。

因此依托于BIM的裝配式建筑產業能具備更高的效率和安全性。江寧區2019年共創成1個市級BIM技術應用示范項目、4個市級BIM技術應用示范基地。武進區通過搭建綠色建筑科技“1343”云平臺服務體系，打造線上線下一體化運營發展的建筑科技集成創新港。

質量安全是建筑業的生命線，高效的質量監督系統是保證裝配式建筑行業平穩發展的基石。江寧區通過如下兩個主要路徑保證了裝配式建筑的質量安全：

1)優化行政管理職能，從土地出讓、設計審查、施工管理等全過程實行聯動監管；

2)在省內率先使用住房和城鄉建設部研發的裝配式產業信息服務平臺，實現了全過程的質量追溯。到2020年7月30日，江寧區共有157個項目，1 273個單體建筑，1 013 028個結構構件，實現了建設過程的質量追溯，形成生產、施工記錄505萬條數據，以倒逼機制，強化五方主體質量意識，有效地保證了裝配式建筑的質量和安全，促進了裝配式建筑項目的落地。

《常州市武進區裝配式建筑管理辦法(試行)》，明確武進區裝配式建筑項目的實施范圍，完善立項審批、設計審查、施工管理、竣工驗收等全過程行政服務機制。武進區重在加強裝配式建筑設計、生產、施工、驗收等環節的監管，從預制構件質量和裝配式建筑質量兩方面入手，確保部品、構件和施工過程的質量安全。

江寧和武進兩區需求引導政策模擬評估比較分析

3.1 發展情況概述

如保持當前的政策強度，兩區的裝配式建筑占比均保持穩健的增長態勢。預計到2025年，江寧區和武進區的裝配式建筑占比都達到國家規定的30%以上，甚至分別超額達到了65%和62%，成為了一種主要的建筑方式。但是該預測結果是在整個建筑行業理性、健康、有效運行的前提下得出的，如果有突發事件或極端情況出現，則會影響指標未來實際的走向。

江寧和武進兩區裝配式建筑部品部件產業鏈發展對比研究

江寧和武進兩區裝配式建筑項目的發展有效帶動了主體結構部品部件生產企業、施工安裝工程企業、裝修部品部件及安裝企業的發展，并促進了設計、模具、檢測、認證等企業的轉型升級。但各地都缺乏準確的產值統計，迄今為止裝配式建筑產業鏈方面的研究主要是定性描述，缺乏定量研究。本文通過多方調研，嘗試進行初步估計，試圖揭示其概貌。

通過將現澆方式轉化為裝配式，催生了外墻板、保溫裝飾一體化墻板、疊合樓板、樓梯板、預制輕質墻板等結構構件的使用，帶動結構構件企業的投資建廠，截至2019年底，江寧區已登記預制混凝土部品部件生產企業57家、預制輕質墻板生產企業14家，本地部品部件生產基地貢獻建筑業產值約25億，其中主體結構預制構件產值6.55億元。鋼結構、木結構部品部件產值30多億元。

武進區土地緊張，工業用地價格較高，在政策上已經控制預制構件工廠數量。2019年武進區主體結構預制構件產值5億元。

裝配式建筑不但催生了結構構件產值，還因其質量好精度高，為裝配化裝修提供了基礎條件，又通過裝配化裝修的全面推行，帶動了裝配化裝修及其部品部件的發展，調動了各方投資建廠的積極性，帶動了裝配化裝修產值。

江寧區2019裝配式內外圍護構件產值4.2億元，門窗、幕墻產值25億元，裝配化裝修部品部件產值30多億元，裝配式建筑設計、模具、檢測、認證等服務產值18.2億元。

武進區2019裝配式內外圍護構件產值2.1億元；門窗、幕墻產值20億元；裝配化裝修部品部件產值中，僅僅地板產值已達100億元。

江寧區預制內墻板、外墻裝飾保溫、單元式幕墻、標準化門窗、模具加工等多種配套生產企業同步發展，初步形成了較長的產業鏈集群，并通過動態監測系統等多種方式，營造供需基本平衡的市場格局。其中2018—2021年間全區新培育部品部件生產企業20余家，本地部品部件企業2019年貢獻建筑業產值約60億，大大帶動了南京市及其周邊區域裝配式建筑產業鏈的健康有序發展。

同時，江寧區應用的非本地產部品部件數量也非常可觀。武進區亦然，十幾年來圍繞裝配式建筑和綠色建筑產業鏈，一直致力于實現建筑部品部件生產的工廠化以及施工現場的裝配化的綠色建造，取得了矚目成效，迄今已有裝配式建筑和綠色建筑領域企業550余家，2018年總產值約700億，2019年總產值約800億，涵蓋研發、設計、生產、施工、檢測、開發、建筑垃圾處理等全產業鏈。

結論及建議

5.1 結論

總體上來說，江寧和武進兩區裝配式建筑需求引導政策較為科學和有效，2019年江寧和武進區分別達到了253、280萬m²的裝配式建筑體量，分別帶動了部品部件產業鏈產值147億元、196.85億元，形成了系統化的裝配式建筑政策體系、行業管理模式，對于其他的裝配式建筑項目落地和產業鏈建設有重要參考價值。兩區的裝配式建筑的發展經驗主要可以總結為以下五點。

(1)需求引導政策穩步驅動產業鏈構建

兩區均有有力的需求引導政策，并通過行業管理流程優化，促進裝配式建筑項目的實質性落地。

江寧區充分利用區域科教資源，積極開展研究工作；注重招商引資，通過資金獎勵等激勵政策鼓勵中外企業入駐并發揮其引領作用。

武進區建立健全監管體系；大力推廣裝配式建筑實用技術；合理產業布局，培育優勢企業，形成全產業鏈的產業集群和產業聯盟；持續著眼于綠色建筑及產業現代化行業的發展，尤其在裝配化裝修和建筑垃圾處理等方面有更高的產值成效。

(2)全面協同推進機制持續完善

江寧區實行裝配式建筑部品部件生產技術能力登記和企業信用考核管理制度，建立裝配式建筑施工、監理企業名錄，完善多部門聯動監管機制，健全市場信用管理體系，進一步規范本地建筑企業市場行為，推動江寧區建筑市場良性競爭。

武進區則開展了項目方案的專項審查，所有項目均采用“三合一”審查機制，以及裝配式建筑構件供需要求信息公布制度、完善構件生產企業信用管理體系，不斷規范建筑產業現代化市場。此外，武進區還成立了領導小組辦公室負責全區綠色建筑和建筑產業現代化工作的協調和落實。

(3)江寧區質量追溯機制倒逼各市場主體及其人員確保質量

江寧區率先推廣應用裝建云-裝配式建筑質量追溯系統，覆蓋全區裝配式建筑設計、生產、施工全過程，逐步實現行業全產業鏈溯源管控，用倒逼機制，規范了所有參與人的行為，確保了裝配式項目從部品部件生產到項目竣工的全過程質量。

(4)武進區“一核引領、全區聯動”模式引領全區持續發展

武進區在創新模式方面形成了“一核引領、全區聯動”的武進模式。從探索標準規范、加快技術集成、提升成果轉化等方面入手，積極引進領先的技術裝備和管理經驗，加快開發創新、推廣應用步伐，并大力引進綠色建筑產業和建筑產業現代化企業。

(5)積極研發探索，建設專業人才隊伍

江寧和武進兩區對行業人員進行了針對性培訓，并與部門、高校合作完善培訓工作，促使培訓工作走向市場化，“政府引導、行業牽頭、企業參與、學校主體、開放共享”的人才培育機制已初步建立。江寧區每年分別向企業輸出產業工人3 000人，專業技術人員及高級管理人才1 000人。