城市更新背景下大型建筑國企的應(yīng)對策略分析

2022年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，增速進(jìn)一步放緩。隨著這些年城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，城市更新的時代到來。我國“十四五”規(guī)劃提出“實施城市更新行動”，城市更新國家戰(zhàn)略地位也得到了進(jìn)一步提升。目前，從國家部委到地方政府，政策體系正在逐步完善，各方面對城市更新認(rèn)識、探索和實踐不斷深化。

城市更新領(lǐng)域進(jìn)入門檻高，政策影響深，產(chǎn)業(yè)鏈條多，參與主體廣，項目大多是“重資產(chǎn)、長周期”，操盤風(fēng)險高。從社會角度看，城市更新可以改善人居環(huán)境、提升人民生活品質(zhì)、重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市能級、推動城市向內(nèi)涵式發(fā)展。從企業(yè)角度看，城市更新內(nèi)涵豐富，商業(yè)價值和社會效益巨大，為企業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略、發(fā)揮全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢、培育新業(yè)務(wù)提供了重大機遇，適合規(guī)模較大、全產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)布局。對大型建筑國企而言，也要適應(yīng)時代趨勢變化，抓住機遇，轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略，且要快速行動，有所作為。

一、城市更新背景下大型建筑國企面臨的機遇

（一）建筑行業(yè)增速趨緩，城市更新成為新賽道

建筑業(yè)總產(chǎn)值年均增速從“十二五”規(guī)劃時期的13.5%，逐步下滑至“十三五”規(guī)劃時期7.9%，進(jìn)入“十四五”規(guī)劃時期，建筑業(yè)總產(chǎn)值同比增速不斷放緩。2022年，全國建筑業(yè)總產(chǎn)值為311979.8億元，同比增長6.5%，增速降低4.5個百分點。未來，我國建筑行業(yè)增速將進(jìn)一步趨緩，建筑國企急要培育新的增長點。

與此同時，我國“十四五”規(guī)劃提出實施城市更新行動，未來五年要完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。中國指數(shù)研究院分析，目前存量更新市場空間500萬億元，按照每年2%左右轉(zhuǎn)化率計算，預(yù)計每年全國城市更新規(guī)模超過10萬億元，一個全新的萬億元級市場、業(yè)務(wù)新賽道正在形成。

（二）成為獲取土地重要方式，項目利潤率更高

隨著一二線城市核心區(qū)域土地開發(fā)接近飽和，土地供應(yīng)緊張，城市更新有助于盤活現(xiàn)有存量用地。對企業(yè)而言，一二線城市土地供應(yīng)日趨緊張，通過參與城市更新，可有效增加一二線城市的土地儲備。在集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動的“兩集中”新規(guī)背景下，熱點城市土地招拍掛熱度依舊較高，優(yōu)質(zhì)土地獲取難度增大，利潤空間受到擠壓。相比競爭激烈的招拍掛拿地方式，城市更新模式能以更低地價獲取核心地區(qū)、優(yōu)質(zhì)的土地資源，保障項目獲取更高利潤。目前，普通住宅開發(fā)項目利潤率一般在10%左右，而城市更新整體毛利率40%—50%，凈利率約15%。

（三）城市更新項目區(qū)域占優(yōu)，履約更有保障

城市更新中，一二線城市是主力，且城市更新項目大都位于城市核心區(qū)域，項目也是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推動原有業(yè)務(wù)與新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)形式結(jié)合，借助城市更新“騰籠換鳥”，實現(xiàn)人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和歷史文化保護(hù)等。導(dǎo)入的是先進(jìn)的、有發(fā)展前途的現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，吸引優(yōu)秀人才流入，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費的持續(xù)升級。而城市更新項目大都在城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟的地區(qū)，良好的區(qū)位條件、政府實力和產(chǎn)業(yè)都是項目成功的保障，有利于城市更新參與企業(yè)的利益實現(xiàn)。

二、城市更新背景下大型建筑國企面臨的挑戰(zhàn)

（一）政策不確定性挑戰(zhàn)

目前，城市更新行動剛剛提出，雖有中央各類文件的大力支持，但因各地發(fā)展情況和地方特色的不同，中央文件中沒有明確的操作模式。各個地方都在摸索適合自身做法，如廣州微改造、深圳綜合治理、上海風(fēng)貌保護(hù)、北京有機更新等，但尚未形成通行的實施細(xì)則，政策有待進(jìn)一步完善。各地政府僅能根據(jù)各地條件不同，進(jìn)行較長的摸索尋找適合本地的政策模式。城市更新項目還需考慮到各地區(qū)文化經(jīng)濟(jì)情況不同而有所差異。

（二）投入產(chǎn)出平衡挑戰(zhàn)

目前，在城市更新不被允許大規(guī)模拆建的情況下，全國各地遇到最大的問題還是政府財力不足。如何引入更多的社會資本參與，參與企業(yè)如何實現(xiàn)財務(wù)平衡，如何有序退出，都需進(jìn)一步探索。對于參與企業(yè)來講，城市更新項目與傳統(tǒng)地產(chǎn)“短平快、高周轉(zhuǎn)”模式差別較大，項目建設(shè)過程需要大量、長周期的資金投入，如何得到這樣的苛刻的融資，未來如何盈利或退出也是巨大挑戰(zhàn)。如當(dāng)前老舊小區(qū)改造項目的銀行貸款年化利率約在8%到9%，資金成本偏高，且融資渠道較窄。

（三）資源整合能力挑戰(zhàn)

城市更新涉及投資規(guī)劃、設(shè)計、建造、運營等全產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。參與企業(yè)不再單純地向政府購買服務(wù)，而需要承擔(dān)一部分政府職責(zé)，如拆遷意愿征詢、規(guī)劃編制、資金籌措、風(fēng)險評估、城市運營等，這對企業(yè)綜合能力提出更高要求。以部分城市中推行中的老舊小區(qū)改造項目為例，產(chǎn)權(quán)所有方經(jīng)常涉及政府、國有企業(yè)、社區(qū)、街道等，項目中各方的協(xié)調(diào)難度大。需要統(tǒng)籌利用好企業(yè)內(nèi)外部優(yōu)質(zhì)資源，企業(yè)必須具備全產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)實力和跨行業(yè)的資源整合能力。大型建筑國企雖然在各個專業(yè)方向均有豐富儲備和業(yè)務(wù)能力，但是缺乏良好的協(xié)同機制，較難發(fā)揮全產(chǎn)業(yè)鏈的整體優(yōu)勢，在統(tǒng)籌整合政府、金融、商業(yè)、社會服務(wù)等外部資源方面也存在短板。

（四）產(chǎn)業(yè)運營能力挑戰(zhàn)

城市更新項目涉及業(yè)態(tài)豐富，需要實施單位具備相匹配的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運營能力，這也是城市更新項目穩(wěn)定投資收益的重要保障。尤其是對工業(yè)園區(qū)改造、舊廠房改造等項目，投資回收和退出主要依賴產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運營情況好壞。大型建筑國企主要擅長投資建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)運營方面又是一個巨大挑戰(zhàn)。

三、大型建筑國企進(jìn)入城市更新領(lǐng)域的優(yōu)勢

（一）企業(yè)品牌價值

企業(yè)品牌價值是大型建筑國企拓展城市更新業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。城市更新往往需要平衡政府、居民及企業(yè)三方利益，不僅需要企業(yè)具備專業(yè)的業(yè)務(wù)能力，更需要企業(yè)具備較強的社會責(zé)任感。大型建筑國企因其特殊身份和地位，能更好地兼顧社會公共利益，更易取得政府信任。

（二）全產(chǎn)業(yè)鏈資源

全產(chǎn)業(yè)鏈資源儲備是全大型建筑國企拓展城市更新業(yè)務(wù)的支撐。全大型建筑國企具備“投資、規(guī)劃、設(shè)計、建造、運營”等各自領(lǐng)域的專業(yè)實力和資源儲備，具備進(jìn)軍城市更新領(lǐng)域的潛在條件。

（三）融資成本優(yōu)勢

更低的融資成本是全大型建筑國企拓展城市更新業(yè)務(wù)的突出優(yōu)勢。城市更新項目資金需求量大，資金平衡難度高，對企業(yè)融資能力要求極高。大型建筑國企在錯綜復(fù)雜商業(yè)環(huán)境中始終保持穩(wěn)健經(jīng)營，保持行業(yè)內(nèi)全球最高信用評級，為企業(yè)拓展城市更新業(yè)務(wù)提供融資成本優(yōu)勢。

（四）專業(yè)操盤能力

專業(yè)操盤能力是大型建筑國企拓展城市更新項目的核心所在。城市更新項目業(yè)態(tài)豐富，包含住宅開發(fā)、建筑改造、招商運營、物業(yè)管理等，需要專業(yè)操盤能力。大型建筑國企具有豐富的過往業(yè)績和人才儲備，具備布局城市更新復(fù)合業(yè)態(tài)的能力。

四、大型建筑國企進(jìn)入城市更新領(lǐng)域的劣勢

（一）兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益，投資更謹(jǐn)慎、選擇面更窄

城市更新投資是跨越時間周期投資，需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會價值平衡。而大型建筑企業(yè)大多為國企，不僅是追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，更多關(guān)注社會效益，對于有些項目的選擇就有很多局限性，不能像私企和小型企業(yè)那樣，追求短期利益和靈活掉頭，實施過程也有很多的不確定性需要提前考慮和規(guī)避，從而投資決策就更為謹(jǐn)慎。

（二）對于新模式的論證、審批周期較長，決策效率較低

大型建筑國企對于城市更新業(yè)務(wù)的研究鏈條較長，對于市場變化的反應(yīng)較慢，對于城市更新這類新興的項目可能錯失先機。而民營企業(yè)則是船小好調(diào)頭，及早切入了城市更新市場，取得了先發(fā)優(yōu)勢。比如民營企業(yè)佳兆業(yè)起步較早進(jìn)軍了舊改領(lǐng)域，城市更新業(yè)務(wù)走在前列，依托城市更新項目形成了資源優(yōu)勢和品牌效益，推動城市更新與綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)運營、配套運營等業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展。

（三）起步較晚，經(jīng)驗較缺乏，缺少可復(fù)制的模式和經(jīng)驗

大型建筑國企對于城市更新業(yè)務(wù)的研究切入較晚，參與老舊小區(qū)改造項目不多，經(jīng)驗不充足，整體處于初步階段，尚未形成穩(wěn)定、可復(fù)制推廣的盈利模式。對于企業(yè)能參與哪些城市更新項目，能夠參與到什么程度，目前還屬于“一事一議”。對項目的實施、推進(jìn)和推廣都探索較少，也容易造成工期長、投入大的局面。

五、采取PPP模式切入城市更新的可行性分析

經(jīng)過對比分析，大型建筑國企可以采取PPP模式，來切入城市更新的項目。通過PPP模式，大型建筑國企可以發(fā)揮其綜合性片區(qū)開發(fā)運營的豐富經(jīng)驗、雄厚資金儲備和綜合統(tǒng)籌能力，將多方利益進(jìn)行統(tǒng)籌，將可開發(fā)的資源或權(quán)益捆綁實施，將不同來源、不同形式的現(xiàn)金流組合起來，使同組合后的現(xiàn)金流能覆蓋城市項目的投資、運營成本、稅費及利潤回報，從經(jīng)濟(jì)層面保障更新單元內(nèi)公共設(shè)施落實的可實施性，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（一）能有效拓寬城市更新項目融資渠道

老舊小區(qū)、街區(qū)的改造、城中村的拆遷、歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)等都需要大量的資金投入，現(xiàn)有融資渠道獲得資金量有限，阻礙城市更新進(jìn)程。PPP模式下政府通過引入多元化的社會投資，能為城市更新項目開拓融資渠道，緩解項目建設(shè)中資金不足的問題。將PPP模式引入城市更新，由于市場主體與政府共同參與，引入社會資本，減輕政府財政壓力，降低融資成本，提高資金使用效率。

（二）有利于提高區(qū)域的服務(wù)水平和效率

政府投資建設(shè)項目由于沒有競爭關(guān)系，通常是高投入低產(chǎn)出，經(jīng)濟(jì)效益和管理效率都不高。而大型建筑國企作為社會投資者，對城市更新項目進(jìn)行投資是有盈利的要求，希望這些項目能讓其得到穩(wěn)定報酬。為此，大型建筑國企更有動力在項目的建設(shè)運營過程中采用先進(jìn)的技術(shù)、規(guī)范的制度、科學(xué)的管理模式，政府和市場可以充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，不僅帶來先進(jìn)的管理運營理念、技術(shù)經(jīng)驗和管理模式以及雄厚的資金，也將給城市更新實施與管理帶來活力。這將有利于城市更新項目管理效率及服務(wù)質(zhì)量的提高。同時，由于其融資渠道多元化，各方利益的倒逼和博弈，項目推進(jìn)效率非常高。

（三）有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提升風(fēng)險管控水平

大型建筑國企是PPP項目主力，有豐富城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的經(jīng)驗，對于城市更新這類涉及拆遷、設(shè)計、重建等復(fù)雜業(yè)務(wù)的項目，有利于借鑒大型建筑國企綜合開發(fā)經(jīng)驗。綜合考慮法律法規(guī)與公共利益的基礎(chǔ)上，PPP模式將風(fēng)險分配給能夠更好控制那些風(fēng)險的一方，與政府承擔(dān)全部風(fēng)險的項目建設(shè)方式相比，針對性增強，風(fēng)險控制成本降低，風(fēng)險控制效率得到提高，提升了項目的綜合價值，同時也有利于大型建筑國企自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）有利于實現(xiàn)多方共贏，公眾利益得到保障

城市更新項目采用PPP模式涉及的利益相關(guān)者包括：政府部門、區(qū)域公眾、社會投資者、金融機構(gòu)、工程承包公司、原材料供應(yīng)商等，各自在項目中充當(dāng)不同角色，承擔(dān)不同職責(zé)。利益相關(guān)方以合同形式進(jìn)行管理，項目合同從項目系統(tǒng)總目標(biāo)出發(fā)明確約定了每一個利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利，形成約束，并且整個項目實施過程中政府都進(jìn)行監(jiān)督，避免城市更新中“重經(jīng)濟(jì)、輕社會”的問題。建立有效的利益共享和風(fēng)險分配機制，實現(xiàn)主體間的利益協(xié)調(diào)，從而有利于實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾各方利益，這正是城市更新發(fā)展的目標(biāo)。

六、案例分析

江蘇省南京市鼓樓區(qū)鐵北片區(qū)“城市更新”PPP投資項目是鼓樓區(qū)與中建八局簽約的采取PPP模式推進(jìn)的城市更新項目，是典型的大型建筑央企采用PPP模式參與城市更新的項目，探索出了創(chuàng)新路徑和科學(xué)模式，取得了積極成效和典型經(jīng)驗，為大型建筑國企進(jìn)入城市更新工作提供了鮮活生動和可借鑒的樣本。主要特點有：

1.項目規(guī)模大，涉及產(chǎn)業(yè)鏈長

該項目涉及地塊為南京鐵北最大棚戶區(qū)－金燕路西側(cè)和金陵村象山地塊，區(qū)域面積13.8平方公里，涉及689戶居民、21家單位，占地面積逾19萬平方米拆遷征收工作，整個更新項目涉及山體修復(fù)、水系治理、街區(qū)微改造和慢行系統(tǒng)構(gòu)建等環(huán)境精修，以及老舊小區(qū)改造、公寓保障房建設(shè)、市政道路等城市配套設(shè)施建設(shè)。大型建筑國企中建八局有著豐富的經(jīng)驗，能統(tǒng)籌征收拆遷、城中村改造、保障房建設(shè)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展等。

2.投資規(guī)模大，社會資本參與

該項目建設(shè)周期長、投入大，總投資182億元，采取“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的PPP模式，通過政企合作，引入了較強的資金實力和融資能力的大型建筑國企中建八局共同實施，減輕政府財政壓力，實現(xiàn)撬動社會資本目的。

3.更好地兼顧公眾利益和訴求

從人民群眾關(guān)心問題和現(xiàn)實利益出發(fā)，征求居民意見并充分吸收采納。該項目高度重視居民回遷安置工作，片區(qū)將新建設(shè)4個保障房項目、修建13條道路、建設(shè)4個綠地公園，著力改造完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施，提升社區(qū)公共服務(wù)水平，解決老舊小區(qū)停車難、公共配套不足等問題，建設(shè)人民群眾滿意的居住社區(qū)。

4.以城市更新推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級

該項目的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是打造以商務(wù)商貿(mào)、新型都市工業(yè)為基礎(chǔ)支撐，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)特色細(xì)分產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)帶動的“2+1”產(chǎn)業(yè)體系。大力發(fā)展人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等前沿數(shù)字技術(shù)，發(fā)揮科技引領(lǐng)作用，助力產(chǎn)業(yè)提升和城市數(shù)字化發(fā)展，實現(xiàn)數(shù)字服務(wù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)字服務(wù)生活、數(shù)字服務(wù)城市的全方位復(fù)合式發(fā)展，積極打造融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)元素后的新經(jīng)濟(jì)、新模式、新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)跨越式發(fā)展和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

5.借助城市更新推動政府治理更新

幕府創(chuàng)新區(qū)聯(lián)合中建八局，加強與國家信息中心合作，開展智慧政府課題研究，加快推進(jìn)片區(qū)智慧城市頂層設(shè)計研究，通過開放部分場景、探索推進(jìn)城市治理智慧化解決方案，提升區(qū)域城市治理能力，實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化。

城市更新時代，大型建筑國企面臨著機遇與挑戰(zhàn)，通過PPP模式，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，克服不足短板，進(jìn)入城市更新領(lǐng)域，推動自身轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一。在實施的鼓樓區(qū)鐵北片區(qū)“城市更新”PPP投資項目中，也實證了該模式的可行性。但也應(yīng)看到PPP模式適用于回報機制較為成熟的項目，由于PPP項目有財政承受能力10%限額的紅線，其發(fā)展規(guī)模也受到一定限制。