楊保軍：全面落實部署，穩步實施城市更新行動

住房城鄉建設部總經濟師、中國城市規劃學會理事長 楊保軍

習近平總書記在黨的二十大報告中提出：堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。

按照黨中央、國務院關于實施城市更新行動的決策部署，住房城鄉建設部指導各地扎實有序推進城市更新工作，相關工作取得顯著成效。

一、已開展的工作和取得的成效

（一）住房城鄉建設部推進城市更新工作開展情況

一是起草政策文件。牽頭代擬國家層面實施城市更新行動的指導文件，開展城市更新工作頂層設計并負責征求各地意見。

二是加強底線管控。印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》《關于加強超高層建筑規劃建設管理的通知》《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》。

三是開展試點示范。在北京等21個市（區）開展城市更新試點；在59個樣本城市開展城市體檢；在廣州等31個市縣開展既有建筑改造利用消防設計審查驗收試點。

四是開展宣傳培訓。舉辦新聞發布會，舉辦大城市主要負責同志專題研討班，開展政協常委會學習講座。

（二）各地成效和經驗做法

在住房城鄉建設部指導下，各地積極探索推進城市更新，陸續出臺了城市更新政策法規，完善制度機制，謀劃落地了不少典型項目。

據不完全統計，全國324個城市成立城市更新領導小組，出臺城市更新條例4部、管理辦法69個，印發省級指導文件11個、市級指導文件188個。2022年，全國571個城市實施城市更新項目6.5萬個，總投資5.8萬億元。

實施城市更新行動，是黨中央、國務院的重要戰略部署，從各地實踐看，通過實施城市更新行動，有力推進了城市轉型，有效促進了經濟發展，顯著提升了城市品質和競爭力，切實增強了老百姓的獲得感。

在工作中，各地初步形成了一些經驗做法：

一是堅持高位推動，完善城市更新的組織模式。

各地充分發揮城市黨委、政府總攬全局、協調各方的關鍵作用，建立“高位統籌、多級聯動、部門協同、多元參與”的工作組織模式，確保城市更新“一盤棋”高效推進。

二是堅持問題導向，打通“先體檢、后更新”實施路徑。

各地把城市體檢評估作為實施城市更新行動的基礎性工作，打通城市體檢與城市更新工作路徑，精準查找“城市病”，引導“對癥下藥”開展城市更新行動。比如上海市結合城市體檢評估發現的問題和對標目標查找的差距，梳理形成了行動建議及項目庫。

探索編制城市更新規劃，統籌城市存量資源與更新任務，構建面向實施的城市更新規劃編制體系。比如，《江西省城市更新規劃編制指南（試行）》明確建立城市更新規劃、行動計劃、項目實施方案的編制體系；北京建立“總體規劃—專項規劃—街區控規—更新項目實施方案”的城市更新工作體系，出臺《北京市城市更新專項規劃》，將專項規劃作為落實總體規劃的重要手段和指導編制街區控規、更新項目實施方案的重要依據。

將城市設計作為城市更新的重要手段，完善城市設計管理制度，明確不同尺度的設計要求，提出更新地塊建設改造的設計條件，作為建設工程許可的主要依據。比如寧波發揮城市設計在各層面城市更新中的導控、統籌和實施作用，在市級更新專項規劃中強調城市總體風貌導控，在街區更新規劃中強調存量空間的精細化設計。

三是堅持改革創新，完善城市更新制度政策體系，出臺城市更新條例。

各地相繼出臺城市更新條例，北京、上海、深圳、遼寧等地已出臺城市更新條例，通過地方立法建立一套適用于城市更新的制度機制，明確城市更新目標任務、主體權責、實施程序、政策保障，推動城市更新規范化、法治化。

各地推動出臺適用于存量更新的相關配套支持政策，建立城市更新政策體系。以重慶市1+2+N體系為例，“1”是指《重慶市城市更新管理辦法》，“2”是指城市更新專項規劃、城市更新技術導則2個技術文件；“N”是指由相關部門制定“一攬子”涉及規劃土地、準入審批、產業培育、財政稅收的配套政策。

圍繞城市更新的土地、規劃、財稅、金融、審批等方面，積極出臺相關配套政策和標準規范導則。以土地政策為例，北京、青島等鼓勵土地用途兼容、建筑功能混合、用途負面清單的土地利用方式；蘇州、北京、重慶、黃石、成都等鼓勵長期租賃、先租后讓、協議出讓、彈性年期、作價出資等靈活供地方式，出臺土地供應過渡期政策，細化土地出讓金差價補繳和存量用地土地增值收益分配機制。

四是堅持多元投融資，拓寬城市更新資金渠道。

加強財政撬動，據相關統計，已有10省設立專項資金共166億元，7省支持發行地方政府專項債，總計439億元，7省探索減免城市更新相關稅費。

加大信貸資金支持，積極爭取銀行業金融機構支持，降低擔保門檻，拓寬增信方式，增加城市更新中長期貸款投放。比如工商銀行北京分行針對企業輕資產運營模式，采用信用方式為項目提供全流程資金支持，將項目運營權作為貸款抵押。

創新市場化投融資模式，探索設立城市更新專項基金，推動發行城市更新領域不動產投資信托基金（REITs），支持符合條件的項目發行企業債券融資，拓寬城市更新資金渠道。

吸引社會資本力量和資源，參與投資建設運營城市更新項目，創新多元合作模式，實現多方共贏。比如寧波文創港老工業區更新項目采用“國企主導+創新驅動”模式，由國企主導更新，引導企業以股權等方式參與改造。

五是堅持長效運營，探索城市更新可持續實施路徑。

鼓勵產權人改造，政府給予資金或政策支持，產權人作為更新實施主體，推動自我更新，提升存量資源價值。北京望京小街改造由政府、企業共同出資，成功打造出融時尚市集、藝術展覽、特色商業、科技文化為一體的活力新街區。

突出運營前置，探索適宜的投資運營模式，注重引入市場力量作為實施運營主體，以長期運營收入平衡改造投入，讓專業的人做專業的事。深圳市元芬村由私營企業長期躉租城中村公寓，出資改造整村房屋、公共設施和空間環境，開展規?；赓U及增值服務。成都市猛追灣城市更新項目，以“政府主導、市場主體、商業化邏輯”為原則，從城市發展、產業植入、業態提升、環境藝術、建筑設計等多維度進行構思策劃和專業設計，最終實現片區城市產業、人文環境的系統性有機更新及提檔升級。

成都猛追灣城市更新項目場景

統籌利用資源，破解就項目論項目、依賴增量實現自身平衡的問題。梳理評測既有建筑狀況，明確應保留保護的建筑清單，注重分區引導、分類施策，把各類存量資源統籌起來，綜合平衡，使存量資源發揮最大效益。

二、問題簡析

城市更新在推進過程中，尚存在一些問題需要解決：

（一）認識層面

全國各地、各相關領域對城市更新內涵的認識尚未形成共識。比如對城市更新內涵的認識不一致，有的界定過窄，將城市更新理解為老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村“三區一村”改造，沒有充分認識城市更新行動的戰略性、綜合性。

（二）制度層面

土地“招拍掛”的管理制度不能完全適用于存量更新改造。一次性確定40年或70年的土地用途難以適應功能隨需求變化的客觀情況。同時，過去的城市總體規劃、詳細規劃和“一書兩證”規劃許可制度是城市規?？焖贁U張時期形成的，已不適應當前城市更新的客觀需要，特別是沿用控制性詳細規劃進行征收、出讓土地的做法，不能適應更新改造項目的需要。

（三）政策層面

一方面，城市更新實施的資金來源仍很有限。老舊小區改造、歷史文化保護、城市生態修復等城市更新項目過度依賴政府財政投入。城市更新項目融資空間較小，成本回收周期較長，社會資本缺乏成熟的退出機制。另一方面，針對更新改造的建設標準規范缺乏?，F行消防、日照、配套設施等工程建設技術標準主要針對新建行為，不適用于存量更新改造，項目審查和驗收很難通過，消防審驗等監管矛盾突出。城市更新項目的消防、日照間距、綠地率、停車位、退讓等指標在審批時缺乏依據，特別是消防審驗中要求以用地性質為前置條件，造成實際功能與用地性質不同的項目難以完成消防審驗。

三、下一步工作重點

（一）開展專題研究，完善城市更新制度機制

圍繞城市更新的制度機制建設和政策引導，分類開展專題研究，抓緊推動出臺國家層面實施城市更新行動的政策文件，明確城市更新的總體要求、主要任務、政策舉措、組織保障。

支持和指導有立法權的地方開展城市更新立法工作，在相關領域制度創新基礎上，長遠謀劃國家層面的城市更新立法工作。同時要加快研究建立適應于城市更新改造的標準規范體系。

（二）深入推進試點，探索破解堵點難點問題

深入推進城市更新試點，圍繞城市更新關鍵堵點難點問題，指導地方進一步探索完善適用的工作機制、實施模式、支持政策和法規制度等。

總結試點和各地經驗做法，通過印發《實施城市更新行動可復制經驗做法清單》《城市更新情況交流》《建設工作簡報》等，多渠道多形式推廣經驗。遴選城市更新典型案例，分類型樹立一批城市更新樣板。

（三）廣泛宣傳引導，提升對城市更新的認識

借助中央黨校、全國市長研修學院、各級黨校等平臺，加強對各級黨委政府領導干部的培訓，加深對城市更新內涵、理念和方法的認識和理解。

充分發揮中國城市規劃學會等學會、協會機構作用，搭建多學科交叉的學術平臺，加強理論研究和科技攻關，為推進城市更新提供智力支撐和咨詢引導。

積極推進高等院校、職業學校城市更新相關專業建設，加大對城市更新專業技術和管理人才的培養和選拔。