廣州：大力推進城市更新，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展

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2020 年，黨的十九屆五中全會在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中首次明確提出“實施城市更新行動”，將城市更新上升到國家戰(zhàn)略層面，為新時期城市發(fā)展提出綱領(lǐng)性要求。1949 年以來，尤其是改革開放以來，廣州的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但依賴新增資源的傳統(tǒng)發(fā)展模式已難以為繼，必須進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，通過城市更新釋放存量資源潛力，滿足城市轉(zhuǎn)型發(fā)展對新空間、新經(jīng)濟、新功能的資源需求，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

琶洲村改造前后

多舉措并舉，實施城市更新行動

健全工作機制。廣州 2015 年成立市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為統(tǒng)籌全市更新改造工作的常設(shè)性工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，市直各有關(guān)單位和區(qū)政府為成員單位；各區(qū)也相應(yīng)成立由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的區(qū)城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)更新改造項目實施。2023 年 5 月，為進一步加強城中村改造政府統(tǒng)籌，廣州成立了城中村改造建設(shè)指揮部，由市委主要領(lǐng)導(dǎo)任第一總指揮，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，強力推動城中村改造。此外，為提高城中村改造工作的科學(xué)決策水平，廣州成立了城市更新專家咨詢委員會，建立了一支涵蓋城市更新、規(guī)劃、土地、建設(shè)等多專業(yè)的專家隊伍，為城中村改造政策制定、規(guī)劃編制、方案審查等提供咨詢意見。

強化規(guī)劃引領(lǐng)。建立“專項規(guī)劃—建設(shè)規(guī)劃—項目儲備庫和年度計劃”有機結(jié)合、層層遞進的城市更新規(guī)劃計劃管理體系，即城市更新專項規(guī)劃明確中長期發(fā)展目標(biāo)，城市更新項目近期建設(shè)規(guī)劃劃定近期城市更新片區(qū)、重點項目，城市更新項目儲備庫、年度計劃明確具體項目推進進度，控制城中村改造規(guī)模、調(diào)節(jié)開發(fā)節(jié)奏。

注重片區(qū)統(tǒng)籌。在政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上，開展城市更新片區(qū)策劃工作，推進成片連片更新改造，打破土地權(quán)屬界限，整合歸并零散地塊，統(tǒng)一土地整理、規(guī)劃、管理，統(tǒng)籌謀劃帶動片區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、公共服務(wù)、環(huán)境品質(zhì)、住房保障、文化傳承等全方位發(fā)展。以琶洲村為例，其文化傳承、創(chuàng)新發(fā)展、與綠色生態(tài)和諧共生的發(fā)展模式，使得琶洲村成為廣州城市更新的典范。

探索改造新模式。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的決策部署，廣州目前正在探索“依法征收、凈地出讓”的城中村改造新模式。選定新中軸線（海珠）、廣州火車站、羅沖圍片區(qū)、環(huán)五山創(chuàng)新策源區(qū)等 4 個重點片區(qū)作為試點，建立市、區(qū)聯(lián)合的“指揮部 + 公司”工作機制，明確國有企業(yè)作為城中村改造主體，在市指揮部統(tǒng)籌下，配合政府開展征收、補償和安置工作，形成凈地后依法依規(guī)出讓。充足的資金是順利推進城中村改造的關(guān)鍵因素，廣州正在積極爭取國家層面對城中村改造在中央預(yù)算內(nèi)資金、地方政府專項債券、政策性開發(fā)性金融工具等領(lǐng)域的支持。

籌建保障性住房。廣州注重將城中村改造與發(fā)展保障性住房相結(jié)合，要求城中村改造地塊除安置用房外的住宅用地按一定比例建設(shè)保障性住房，復(fù)建安置區(qū)滿足村民自住外富余的出租房源，以小戶型為主相對集中建設(shè)，并長期租賃用作保障性租賃住房。城中村現(xiàn)狀住宅或非居住存量房屋在滿足結(jié)構(gòu)安全、符合既有建筑改造利用消防規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的前提下，納入保障性租賃住房規(guī)范管理。引導(dǎo)個人和集體產(chǎn)權(quán)的保障性租賃住房委托村集體經(jīng)濟組織或選聘專業(yè)化規(guī)模化住房租賃機構(gòu)整體運營。同時，組建廣州安居集團，通過市場化、專業(yè)化、規(guī)模化運作，加大保障性住房籌建和供應(yīng)力度，推動形成長效機制。以北三村夢享社區(qū)為例，優(yōu)勢、愛加、穗美、心中等 5 家出租屋代管企業(yè)先后入駐，已累計代管升級出租屋 891 棟，打造人才公寓 16 590 套，有力服務(wù)了片區(qū)企業(yè)發(fā)展。

新中軸線（海珠）片區(qū)規(guī)劃意向圖

繼續(xù)實施城市更新行動的主要路徑

加快城中村改造立法。積極總結(jié)城中村改造工作經(jīng)驗，出臺《廣州市城中村改造條例》，研究制訂城中村改造項目房屋拆遷補償安置行政處理工作指引，充分運用法治思維解決城中村改造工作中留守戶等難點問題。落實國家關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的政策文件，完善本地配套政策措施，為新形勢、新模式下的城中村改造提供政策支持。出臺及完善相關(guān)政策，重振相關(guān)企業(yè)的信心，鼓勵企業(yè)對城市更新項目繼續(xù)投入資金。

推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。聚焦現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，處理好“住”與“產(chǎn)”的關(guān)系，在更新改造中增加現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)空間供給，編制實施好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃，完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，加強新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，推動村級工業(yè)園、物流園、傳統(tǒng)批發(fā)市場轉(zhuǎn)型升級。

加強歷史文化遺產(chǎn)保護利用。處理好“留”和“改”的關(guān)系，深入開展改造項目歷史文化資源調(diào)查評估和普查認(rèn)定，制定歷史文化資源保護清單，嚴(yán)格保護不可移動文物、歷史建筑、古樹名木。合理多元利用歷史文化遺產(chǎn)，引進文化、旅游、商業(yè)等業(yè)態(tài)和功能，促進歷史文化遺產(chǎn)活化利用。

積極拓展資金來源。通過爭取國家專項借款、專項貸款、中央財政補助、申請地方政府專項債券等途徑，加大城市更新資金扶持力度。推動成立廣州城中村改造基金，鼓勵金融機構(gòu)參與項目融資，拓展多元化融資渠道。

北山村夢享社區(qū)

城市更新不僅是對物質(zhì)空間的開發(fā)再利用，更是對城市內(nèi)涵的更新重塑、城市功能的完善提升，是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。廣州作為國家中心城市、改革創(chuàng)新的前沿陣地，理應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮“領(lǐng)跑者”的優(yōu)勢，堅定不移地大力推進城市更新，為城市的建設(shè)發(fā)展注入新動力、拓展新空間。

原文見《城鄉(xiāng)建設(shè)》2024年第2期

作者：廣州市城市建設(shè)事務(wù)中心孫皓霆